<토론자>

△최태진 현도종합건설 대표이사(건협 서울시회 부회장 )

△이대성 임원개발 대표이사 (건협 서울시회 감사

△이완수 이세산업 대표이사 (건협 서울시회 정책포럼위원장)

△이영환 한국건설산업연구원 본부장

△이복남 서울대학교 건설환경종합연구소 교수

△조재병 경기대학교 교수

서울시는 지난 8일 '노후기반시설 성능개선 및 장수명화 촉진’ 조례를 공포했다. 이번 조례는 민간에서 제정을 건의하고, 지자체가 이를 적극 수용했다는 점에서 큰 의미가 있다. 이번 조례 제정으로 노후인프라 성능개선을 통해 '국민 삶의 질 향상’과 '지역 건설경제 활성화’라는 두 토끼를 잡을 수 있게 됐다. 건설업계가 정책 개발을 통해 국민안전 확보와 안정적인 건설물량 창출을 이룬 셈이다. 더불어 시설물 안전이라는 국정과제를 지방자치단체가 정책화시킨 첫 사례로도 의미가 깊다. 이번 조례 제정에 주도적으로 참여한 건설업계와 연구기관 관계자들이 한자리에 모였다.

사회자(신정운 건설경제 정경부장) =이번 조례 제정은 건설업계에 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 어떤 의미가 있나.


최태진=그동안 낡은 교량과 도로, 하수관 등 30년 이상 된 서울시 노후기반시설이 손상되면 사후 보수하던 관리체계였다. 하지만 조례제정으로 이용 용량ㆍ미래예측을 통해 성능 개선과 장수명을 유도하는 사전대응 체계로 바뀐다. 전국 지방자치단체로는 처음으로 개량ㆍ보수ㆍ보강과 같은 일상적인 유지관리를 넘어서 노후 인프라 시설물의 성능개선과 장수명화를 촉진한다는 것이 이번 조례가 가지는 큰 의미다.

이완수=한마디로 건설업계에 역사적인 중요한 전환점을 만들게 된 계기다. 그동안 공공건설 시행은 정부와 주관부처의 예산 계획에 따라 집행됐다. 하지만 이번 조례는 계획단계부터 민간 건설업계에서 제시한 연구자료와 기술이 반영됐다. 그동안 전년도 실적을 기초로 계획ㆍ집행했던 건설예산이 획기적으로 바뀔 수 있다고 생각한다.

이영환=이번 조례는 시설물 안전을 통해 안심도시 혹은 안심국토 만들기라는 시대정신을 구현하는 지자체의 첫 사례이자, 세계적으로 흔치 않는 사례다. 조례에 △유지관리 △성능개선 △장수명화 △생애주기비용 △잔존수명 등과 같은 용어를 정의해 노후 시설물의 상태에 따라 다양한 노후 시설물의 정비가 가능하도록 했다. 따라서, '신규 건설’에서 '운영단계의 정비’로의 패러다임이 변화하는 국내 건설시장의 변곡점이 될 것이다.

이복남=노후 인프라 정책이 완전히 새롭게 정립됐다는 데 의미를 두고 싶다. 조례 제정으로 '선 대책, 후 예산조달’로 '사후처리에서 사전예방’으로 바꿨다는데 큰 차이가 있다. 가용 예산 범위 안에서 시급성 중심으로 예산을 배정했다면, 조례 제정으로 수요(필요한 곳을 먼저 발굴) 중심으로 정책의 무게 중심이 이동됐다.

조재병=도시 경쟁력의 주축은 사회기반시설물이다. 신설하는 것도 중요하지만, 경쟁력을 유지하기 위해서는 선진적인 관리가 필수다. 이번 조례제정이 그 첫 단추다. 이제는 장기적으로 계획을 세우고 체계적으로 노후기반시설물을 관리해야 할 시점에 와 있다. 병이 난 후에 치료 받을 것이 아니라 정기 건강검진을 하고, 체계적으로 체력관리해서 비용은 적게 쓰면서 건강을 유지하고 수명도 늘리는 것이라 비유할 수 있다.

사회자=사회ㆍ경제적 파급효과도 예상된다. 어떻게 보나.

이영환=서울시 노후 하수관로 정비에만 4조원 이상의 예산이 필요하다. 이외 공공시설물 내진보강, 혼잡 지하철 역사 성능개선 등과 같이 시민 안전과 밀접한 정비사업만 해도 수십조원에 달할 것이다. 그 물량은 지속적으로 증가할 것이다. 이는 건설업계에게 새로운 먹거리를 제공한다. 내수 경제 활성화에 크게 기여해 저성장 덫에 걸린 한국경제를 살리는 해법이 될 수 있다.

이복남=시민들이 인프라의 안전과 성능에 대해 관심을 갖게 되는 계기가 될 것이다. 국내는 물론 선진국에서도 인프라에 나이가 있다는 것을 실감하지 못했다는 점도 조례 제정으로 통해 이를 현실화시켰다.

특히 조례 제정은 도시 인프라의 안전성과 품질, 성능에 대해 사용자(시민과 국민)의 눈높이를 맞춰야 한다는 점이 부각된 결과다.

신규건설 중심에서 기존 인프라 개조와 혁신 시장으로 국내 건설 시장도 변해가고 있다. 국내 건설 예산도 선진국과 같이 고정자산투자에서 차지하는 비중이 늘어날 것으로 예상한다. 최근 정부가 발표한 3차 철도안전종합계획에서 노후 철도시설 개량 예산을 매년 11.5%씩 늘려가겠다는 것도 이런 맥락이다. 최근 공청회를 통해 발표된 1차 국가도로종합계획에서도 2020년까지 도로 건설 및 유지에 약 74조원이 필요한 것으로 예상했다. 전체 예산 수요에서 약 34%인 25조원이 유지관리와 성능 혁신에 배정돼 있다.

조재병=건설산업은 상당히 많은 불확실성을 포함하고 있다. 그 중에도 건설시장의 물량 확보는 더 불확실하다. 장기적인 계획에 의해 적절한 시점에 보수ㆍ보강하면서 노후기반시설물을 관리한다면, 시설물의 수명 장기화와 생애비용 감소를 이룰 수 있다. 물론 건설업계는 시설물 유지관리 물량의 안정적인 공급을 예상할 수 있다. 전문성, 품질, 그리고 가격 측면에서 더 높은 경쟁력을 갖게 될 것으로 기대된다. 건설업계가 높은 경쟁력을 갖추면 그 경쟁력에 상응하는 고품질의 일자리가 만들어질 것이다.

사회자=노후인프라 시설이 많은 다른 지자체에 파급 효과는 어떻게 예상하나.



이대성=인프라 시설 투자는 안전하고 좋은 서비스를 제공한다. 이는 국가뿐 지방자치단체의 경쟁력 향상을 위해서도 반드시 필요하다. 조례 제정은 최근 건설된 지 25년이 지난 분당, 일산 등의 수도권 1기 신도시들과 노후 인프라가 많은 다른 지자체에 좋은 선례를 제공했다. 각 지자체별로 노후기반시설에 대한 유사 조례 제정을 촉진하는 계기가 될 것이다.

최태진=실제 서울시 노후인프라 개선이 이뤄져 시민 삶의 질 향상과 도시안전으로 이어지는 것이 중요하다. 이렇게 되면 낙후된 다른 도시와 지자체들에게 기준점이 될 것이다. 이를 벤치마킹해 시행하는 지자체가 늘어날수록 대한민국의 안전과 도시발전 향상에 커다란 원동력이 될 것이다.

조재병=좋은 본보기가 될 것으로 생각한다. 이제는 더 이상 사회기간시설물에 대한 투자와 관리를 정치적 논리로 결정해서는 안 된다. 사회적, 경제적, 기술적 논리로 장기적인 계획을 세우고, 합리적인 집행을 통해 체계적으로 관리해야 한다. 이것이 궁극적으로 지자체의 경쟁력을 살리고 유지할 수 있는 길이다. 결국 국가 경쟁력으로 연결된다. 서울시의 이번 조례제정이 다른 지자체에서의 유사한 조례 제정에 힘을 실어주는 길잡이가 될 수 있길 기대한다.

이영환=정부는 지자체가 관리하고 있는 '특정관리대상시설’을 3종 시설물로 시특법에 추가하는 법령을 마련해 국회에 상정했다. 또 이번 개정에는 사용성, 내구성 등 성능까지도 종합적으로 고려한 성능 중심의 인프라 유지관리체계를 도입하는 내용도 포함돼 있다. 이런 정책 변화와 향후 파급효과를 고려해보면, 다른 지자체도 서울시 조례와 유사한 노후 인프라 정책을 마련하는 것은 필수적이다.

특히, 서울시 조례는 30년 이상 노후 사회기반시설물을 대상으로 실태평가보고서와 종합관리계획를 수립하고 5년마다 갱신하도록 하고 있다. 이를 심의하거나 자문하는 성능개선위원회가 구성되도록 규정하고 있다. 이런 서울시 조례는 다른 지자체의 연관 조례 제정에 훌륭한 참고 자료가 될 것이다.

이복남=도시 인프라 노후화 및 성능 미달 문제는 서울시만의 문제가 아니라 국가와 지자체 공통의 문제다. 미국이나 영국, 일본 등 선진국은 국가 아젠다로 먼저 비전과 목표를 제시한 후 지자체가 협력해 실행 계획을 수립하고 있다. 우리는 아직 국가 아젠다로까지 부상하지는 않았다. 반드시 국가에서도 종합 정책을 수립하게 될 것이라 예상한다.

타 지자체도 서울시를 벤치마킹 하리라 본다. 다만 인프라에 대한 각종 통계자료와 현황에 대한 문제를 제대로 분석한 자료가 있는지가 관건이다.

조례 제정은 주민이 공감해야 하는 데 공감을 얻기 위해서는 분석이 전제돼야 합니다. 대한건설협회 서울시회에서 이 문제를 다루기 시작했고 여기에 서울시 의회가 공감했기 때문으로 보는 이유다. 조례 제정에 준비 할 시간이 필요하다.

사회자= 조례제정의 시발점이 된 '서울시 인프라 시설의 안전 및 성능개선 정책방향 연구’ 용역을 추진하게 된 배경은.



이완수=건설협회 서울시회는 지난 5년 동안 정책포럼위원회를 필두로 회원사 먹거리 창출에 앞장서는 협회를 만들기 위해 예산을 투입했다. 그 결과 1차로 지난 2013년 8월에는 '서울시를 글로벌 TOP5 도시로 성장시키기 위한 서울시의 인프라 투자 방향 연구’를 수행해 서울시 건설 정책에 반영시켰다. 서울시 건설 예산의 상당액을 추인 시행해 서울시회 산하 회원사에 건설물량을 확보한 성공적인 실적이었다. 이번에는 서울 시민의 생활을 질적으로 향상시킬 수 있는 인프라 시설을 개선하고자 '노후 인프라 시설의 안전 및 성능 개선 정책 방향 연구’ 과제를 선택했다.

이대성=세월호 사건은 안전이 시급한 과제라는 것을 일깨워줬다. 하지만 도시안전의 핵심요소인 인프라 안전에 대한 정책과 투자는 제자리 걸음에 머물러 있었다. 또한 우리나라의 주요 인프라 시설들은 1970∼80년대 집중 건설돼 노후화가 심화되고 있고, 이런 노후 인프라들은 지진, 태풍 등 자연재해에 매우 취약해진 상황이었다. 이에 건설협회 서울시회에서 대한토목학회, 서울대학교, 한국건설산업연구원 등의 권위 있는 기관에 연구를 의뢰하게 됐다. 건협 서울시회의 위상과 역할을 업그레이드 시킨 현명한 과제 선택이었다.

이영환=정부는 세월호 사건이후 2014년 8월에 '국가안전 대진단과 안전산업 발전방안’을 발표했다. 특히 SOC시설물(인프라)의 노후화가 국민 안전을 위협하는 주요 요소로 인식되기 시작했다. 2015년 정부 예산에는 안전예산이 별도로 구분돼 편성됐다.

또 2014년 서울에서 도로 함몰과 지하철 전동차 추돌 사고가 발생하자, 사고 원인이 하수관로와 지하철 설비의 노후화 때문인 것으로 밝혔졌다. 서울시 당국과 서울시민도 SOC시설물의 노후화에 관심을 갖기 시작했다.

이런 배경에서 건설협회 서울시회는 '서울시 인프라시설의 실태 파악과 성능개선 정책방향 연구’ 수행을 한국건설산업연구원에게 제안했다. 건설산업연구원은 연구 결과의 전문성을 확보하고 공정성을 높이기 위해 대한토목학회, 서울대학교 건설환경종합연구소와 함께 연구 컨소시엄을 구성해 연구를 수행했다.

사회자=연구 용역의 일환으로 '서울시 인프라 시설 실태평가 보고서’를 작성했다. 현재 서울의 노후인프라 실태는 어떻나.

이완수=서울에는 현재 40∼50년 이상 노후 인프라 시설이 약 60% 정도 될 것으로 예상한다. 초기 도시 개발계획과 사용 자재가 열악했던 관계로 40년 이상 된 노후인프라 성능개선에 필요한 예산은 대략 10조원 이상 될 것이다. 단계적으로 예산이 집행된다고 했을 때 결국 노후 인프라는 계속 증가하므로 필요한 예산은 앞으로 약 15년 이상 연차적으로 꾸준히 집행될 것으로 생각한다.

조재병=전체적으로 30년 이상 되는 시설물이 절반 이상이고, 앞으로 노후화는 더 가속될 것이다. 이런 상황에 비해 시설물 관리 예산과 인력은 턱없이 부족하다. 더 늦어져서는 안된다. 이 상태로 체계적인 시설물 관리가 더 지연되며 시설물의 기능과 안전성을 복구하는데 감당하기 어려운 예산이 소요될 수 있다.

이영환=노후인프라를 방치할 경우 시민 안전을 위협하고 사고가 발생할 개연성이 높다는 것이 연구진의 결론이었다. 서울시 하수관로(총 1만392㎞) 48.3%(약 5000㎞가 사용연수가 30년이상인 노후 하수관로다. 50년이상 노후관로는 길이의 약 3분의 1인 30.5%에 해당하는 3173㎞에 달한다. 서울시 관계자는 최근 서울시 도로함몰 원인의 85%가 하수관로의 노후화와 손상에 기인한 것이라고 지적하고 있다. 서울시 주요 인프라시설물은 1970∼ 80년대에 계획ㆍ설계되었다. 1970년대 1인당 평균 국민소득이 약 945달러다. 2014년에는 약 2만8000달러인 점을 고려하면 당시 적용됐던 설계 및 시공 기준은 현재와 큰 차이가 있다.

이복남=진단을 통해 얻은 결론은 서울시 노후화 인프라 문제는 '시한폭탄’이라는 점이었다. 노후화된 인프라와 성능이 미달된 인프라를 방치 할 경우 시민의 생명과 재산, 시민경제를 직접적으로 위협하게 될 것이라는 점이다. 시민 경제의 동반자가 갑자기 시민의 생명과 재산을 위협하는 흉기로 변 할 수 있다는 결론이었다. 그만큼 노후 인프라가 심각한 사회 문제로 부각될 위험성이 크다.

사회자=이번 조례 제정 추진에 어떤 어려움이 있었는지.



이영환=조례가 제정된 후 가장 큰 애로사항은 노후인프라 정비에 필요한 재원을 어떻게 조달하느냐는 문제다. 마찬가지로, 연구 수행 과정과 조례 제정을 위한 여론 조성 과정에서도 소요 예산을 어떻게 만들 것인가 하는 문제였다. 즉, 재원 부족을 해결하는 방안을 제시하지 못한다면 조례는 사문화될 것이라는 지적이 많았다.

해결책은 크게 두 가지가 있다고 생각한다. 첫째는 지자체 재원확보 방안으로 '인프라시설 안전 특별회계’를 설치해 운영해야한다. 시설 안전 특별회계는 인프라시설물의 안전과 성능개선의 고유 목적에 부합하는 별도 회계다. 두번째는 민간투자를 활성화하는 것이다. 정부는 이를 적극 활용하겠다는 의지를 밝힌바 있다. RTOㆍRTL 등의 다양한 민자사업 수행방식을 활용해 민간투자를 활성화하겠다는 것이다. 또 중앙정부는 지자체가 준비하는 민자사업의 조사ㆍ설계 등의 업무에 안전투자펀드를 활용할 수 있도록 제반 규정을 마련하는 것이 필요하다.

이복남=가장 먼저 느낀 것은 노후화 인프라에 책임 문제를 들어 자료제공 기피나 확인된 사실을 부정하는 관련기관과 직원들의 인식 문제였다. 이는 노후인프라 성능 개선이 기관이나 개인의 문제가 아닌 우리 사회가 감당해야 할 공통의 문제라는 인식이 부족한데 따른 것이다.

두번째는 공공재정 여력 소진으로 땜질식 처방이 반복될 수 있다는 우려다. 잠깐 예산을 늘렸다 다시 줄어드는 과거 패턴을 답습하게 되면 광범위한 진단과 처방이 해프닝으로 끝날 수 있다.

세번째는 시장이나 의회를 움직이기 위해서는 시민의 공감대를 어떻게 끌어내야 할 것인가지에 대한 부분이다. 서울시 국회를 움직이기는 것과 서울시 의회를 움직이는 것, 아니면 서울시를 움직이는 것 어느 하나 만만치 않았다. 서울시민 설문조사, 수많은 공개 설명회 개최, 그리고 설명용 인포그래픽 등이 서울시 의회를 움직였다고 본다.

사회자=조례 제정과 입법 건의 과정에 대한 소감은.

이완수=민간단체에서 서울시와 서울시의회, 국회에 예산 반영과 조례 제정, 입법을 건의한 것은 하며 어렵고 힘든 과정이었다. 그러나 1, 2차 정책 과제를 현실적으로 필요한 부분만 핵심적으로 연구했기 때문에 공감을 이끌어 낼 수 있었다. 그동안 정책포럼위원회를 비롯한 집행부와 사무처의 적극적인 협력으로 큰 성과를 이루게 됐다.

이대성=조례를 제정하는 것은 시민의 공감대를 형성하고 사회적 합의를 이끌어 내는 과정이다. 그러한 측면에서 이번 조례 제정 과정은 정책입안의 좋은 선례라고 생각한다. 연구용역을 통한 정책제안과 서울시의회와 서울시 정책당국의 이슈에 대한 관심, 그리고 시민 공감이 제대로 맞아 떨어진 결과다. 건설업계를 포함한 각계각층의 관심과 노력으로 이번 조례가 제정된 만큼 서울시에서도 지속적인 관심을 갖고 인프라의 성능개선 및 장수명화를 추진해 서울이 안전하고 살기좋은 도시가 됐으면 한다.

이복남=가장 우려했던 부문은 혹시 인프라 진단 결과가 건설사 먹거리 창출로만 이어질 수 있는 왜곡 문제였다. 건설에 대한 부정적 이미지 강했기 때문이다. 노후인프라 성능혁신 대책은 신규 건설과 같이 정치권의 외면하게 될 가능성을 우려했다. 정치권을 움직이기 위해 가장 바람직한 방법은 유권자인 시민의 공감대를 넗여야 한다는 결론이었다. 정치권의 선택이 아닌 의무로 만들어 내는 것이 조례 제정과 입법이다. 다행이 건설업계와 서울시 의회가 상호 협력해 이 문제를 선제적으로 해결했다. 다른 지자체는 물론 중앙정부도 이 과정을 벤치마킹할 필요가 있다. 조례 제정에는 상당한 노력과 시간이 필요하다는 것을 느낀 점도 소득이다.


정리=한상준기자 newspia@